中央财政实施“三奖一补”缓解县乡财政困难综述（上篇）

　　为全面贯彻落实党中央、国务院对解决县乡财政困难的一系列重要指示精神，新一届财政部党组把解决县乡财政困难作为头等大事来抓。金人庆部长对此提出：解决好一部分县以下基层财政困难这一难题，是当前及今后一个时期财政部工作的重点，它不仅仅是解决县乡财政困难问题，而且关系到实现“五个统筹”，落实科学发展观，构建和谐社会战略目标的全面实现。不仅是经济工作问题，而且是一项政治任务。财政部成立了缓解县乡财政困难课题组，王军副部长带队，分赴贵州等几十个省进行调查研究，摸清县乡财政困难的现状、造成的原因，总结地方好的经验做法，拉开了缓解县乡财政困难的序幕。

　　县乡财政困难的四大成因“浮出水面”

　　财政部课题调研组经过长达半年多的深入扎实的调研，对县乡财政困难有了一个客观而深度的调查结果。导致县乡财政困难主要为四大成因。

　　一是县域经济发展不平衡，县乡政府税基增长有限。二是出台的减收增支政策较多，超出县财政承受能力。1998年以来，中央陆续出台了调整工资、完善社会保障和实施农村税费改革试点等各项改革措施，县乡政府落实各项改革的成本大幅上升。据初步匡算，2002年与1998年相比，调整工资及相关支出增加1361亿元，农村税费改革增支约839亿元，县乡抚恤救济和社保增支约180亿元。另外，随着金融体制改革的推进，一些金融风险转化为财政风险，为了保证兑付农村合作基金存款和供销社股金等，县乡政府向中央银行贷款623亿元，按8年归还计算，县乡财政每年增支约80亿元。还有，上级政府各项专款县乡配套增支200亿元，加剧了县乡财政困难。三是机构改革成效不明显，财政供养人员膨胀。多年来政府职能没有根本性转变，而财政供养人员却不断增长，政府运行成本持续上升。与1998年比较，2003年县乡政府增加国家职工390万人，增加离退休人员228万人，增加支出约53亿元。财力增长满足不了支出的增长。四是省以下财政体制调整不到位，地区间财力差距进一步扩大，从而直接导致了财政体制“统一领导，分级管理”原则实施缺乏硬约束，也导致了中央在推动省以下财政体制完善过程中作用有限。对此，分税制财政体制改革后中央财政三次下发完善省以下财政体制的指导性意见，但收效甚微，使得省内县域间财力差异进一步加大，省以下纵向财力分布结构状况没有根本改观。

　　这四大问题也是四大难题，让财政部领导的内心极不平静：它显现出的危害是相当严重的，严重到对构建和谐社会造成了三大障碍。不利于巩固和发展基层政权及农村税费改革成果，影响党和国家方针政策的贯彻落实；不利于城乡、区域协调发展，基本公共服务均等化难以实现；地方财政风险最终会转化为中央风险，财政风险可能转化为政治风险。