关于中国地方政府举债若干问题的探索

　　 地方政府举债；发行规模；资金运用；债务偿还

　　一、中国地方政府举债的必要性和可行性

　　在西方国家，地方政府举债已成为普遍存在的事实。而直到目前为止，我国的《预算法》是禁止地方政府举债的。根据《预算法》的规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《预算法》所做出的这种限制性规定，虽然有利于中央政府控制公债规模，便于中央政府实施宏观调控政策，防范财政风险和财政危机，但不利于调动地方政府的主动性和积极性。特别是1998年实施积极的财政政策以来，由于国债发行规模急剧扩大，中央财政的债务存度、财政赤字率、负债率及偿债率等迅速提高，已经接近或超过国际公认的警戒线，中央财政的压力越来越大。《预算法》所做出的相应规定，本来是为了防范财政风险，但在特定的历史背景下，其实际执行的结果却加大了中央财政的风险。其次，就这种限制性规定对地方政府的影响而言，不利于地方政府的财政调控能力的发挥，特别是地方财政的资源配置功能的发挥受到极大的限制。由于在既定的财政体制下，地方政府的收入能力较弱，而受政府职能转变滞后及增支因素的影响，财政支出却增长迅速，地方政府的欠帐越来越多，财政收支矛盾进一步加剧。地方政府为缓解财政收支矛盾，在不容许发债及地方政府不能改变中央与地方财政分配体制的情况下，只有通过非规范的方式取得财政收入，以满足财政支出的需要。就某种意义而言，“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象的泛滥，是特定制度安排下的必然产物。按照《预算法》的规定，地方财政必须坚持收支平衡、略有节余。而从地方的实际情况看，由于各种主客观原因的影响，地方财政虽然在帐面上基本保持平衡，但隐性赤字、或有潜亏、地方社会保障支出的欠帐、各级地方政府担保的债务等，所有这些都构成地方财政的隐性负债或或有债务。除此之外，中央转贷给地方的国债、地方政府向银行的借款，这些债务是要由地方来偿还的。总体而言，尽管地方政府举债是《预算法》的禁止的，但中国地方政府债务的宏观存在已是不争的事实，且主要表现为隐性负债或或有债务。地方政府债务的隐性化，使我们在衡量和评估政府债务风险时往往盲目乐观，对潜在的债务风险关注不够，缺乏充分的认识和重视。